Open data syndromes: from Gollum to Despacito

 

During the last two years, I have participated in the project of implementing open government policies in local authorities in Catalonia, within the framework of the “Network of Transparent Local Governments of Catalonia” and we have promoted the opening of public information ensuring open formats, interoperability, standardization, reusability, and good data quality.

We have done it by applying the “once only” principle of efficiency: that is, we do not ask local administrations to publish data that has already been reported previously to province, regional, or federal administrations: we have contacted them, and we have requested the opening of their consolidated data for all the local administrations about budgets, personnel, debt, subsidies, contracts, etc. This information has been made available on a shared open data platform, and more than 1,000 local public authorities that use the transparency service of the Open Government of Catalonia, have this information automatically published and regularly updated on its website, without the need to perform any additional task.

From this experience, I would like to present a list of the main barriers, attitudes, or “syndromes” that have shown up during the process of opening consolidated public data. According to the Collins dictionary, a “syndrome” is a group of symptoms that, together, are signs of a certain specific disorder or disease. Here is the list of “syndromes”:

Raiders of the lost law. Nobody in Spain mentions, remembers, comprehends what it says, or knows where to find the Directive on the re-use of public sector information (Directive 2003/98/EC entered into force in 2003 and revised by Directive 2013/37/EU, which came into effect on 2013). Their obligations are almost unheard of. Apparently, after its approval, this Directive was lost in the secret valley of the Well of the Souls in Egypt, next to the lost ark.

Gollum’s syndrome. In the movie, Lord of the Rings, the ring is “my treasure” and transforms the owner in a powerful but selfish person, obsessed with not sharing it and paranoid about “losing” it. It happens the same way with the government data. There are roles in the authorities that have spent their lifetime preserving and protecting the government data, and now suffer from “paranoia” when someone wants to make it open. The famous sentence, the “data belongs to citizens” is a chimera for them.

Kilian Jornet syndrome. The list of difficulties that show up when trying to open the public-sector data seems longer and more complicated than climbing Mount Everest, twice in a week, without artificial oxygen, as the famous Catalan climber, Kilian Jornet, did in May 2017. The data “guardians” claim privacy problems, poor data quality (with the risk of giving a very bad image), technological difficulties, high costs, that no one needs it, and so on. An extensive list of excuses: as Kilian Jornet says, “I do not look for excuses to train, do you?”

Twin Peaks syndrome. As in the Twin Peaks series, nothing is as it seems and at every step, there is a surprise. Data controllers agree to share the information in an open data format, but our initial satisfaction is transformed when we realize that it is only made available in PDF format. They are “semi-open” data, but quite “dark” data because they are not easy to exploit and analyze.

Forest Gump syndrome. This fictional character unintentionally became a world champion of ping-pong with a very simple strategy: to return all the balls and to defeat to the contrary by exhaustion. In the public authorities, we have many “Forest Gump” experts in the art of returning ping-pong requests. They are asked to share information in an open data format and respond, but with a different thing that obviously is not what we have asked for. We return the ping-pong ball with more energy and precision, and return it to us on the other side of “the table”, but continue to be of little use. And so, on and on, until we give up in exhaustion.

“Home alone” syndrome. We, sometimes, get this answer: of course, you can access “my public” information, but at my “home” alone (website). To access the data, we should create a link to “their house” and thus, it is evident who the “owner” of the data is and, moreover, the visitor counter of “their website” goes up.

Syndrome of the Despacito. You can access the data, and you can even download it in open and structured data files (CSV or spreadsheet) using a search engine but, as the song says, “despacito” (slowly). A restriction has been implemented in the search engine that only allows downloading the information in “little bits” of a few hundred records at a time, due to some strange technological limitations and so that no one gets filled up with too much data. If someone wants to do a global analysis of the data, they can do it, but “pasito a pasito” (step by step).

The Da Vinci Code syndrome. The data are all available in an open format, structured and standardized. It seems that we have finally succeeded, but we are surprised that some of the key codes to solve some puzzles are missing: for example, in a contractor’s database, the company code is missing, and we only have access to the name. As each public authority may have written the name of the company differently, it would be very complicated to do data crossings and analytical reports. Not even a Da Vinci’s genius would get it: for example, to analyze all contracts awarded to a company in various Administrations.

“Others have it bigger” syndrome. Excuse the foul language, but it is a very graphical expression. We eventually get to publish a data set of, for example, all the information about the budget of all the local administrations of Catalonia in open, interoperable, standardized, with all the key code data, etc. But then, it shows up an alleged expert who elaborates open data rankings that disregards it because it is only a single dataset, and puts as an example of good practice the authorities that have published hundreds of datasets. Apparently, the more the better. Analyzing the supposed good practices, we see that there are open data portals that have a dataset for each entity, for each year and for a very specific concept (for example, the budget of expenses by one of the three concepts of the Spanish accountability). Well, if we used this criterion, a single dataset of the budget of all local governments of Catalonia would become at least 30,000 datasets: (+1000 local entities) x (10 years of budget history) * (3 concepts). But what is the most useful if you want to do a comparative analysis per year or between local authorities?. I think, the simplest is the best.

Despite the difficulties, I believe that an excellent job has been done, as we have managed to publish 35 sets of open data, with consolidated information for all the local authorities of Catalonia, although certainly much remains to be done. As Confucius said, “the man who moves a mountain begins by carrying away small stones”. There we are.

Note: Thanks to Josep Matas

Síndromes de la apertura de datos públicos: de Gollum al Despazito

Durante los dos últimos años he participado en el proyecto de implantación de la transparencia en las entidades locales de Cataluña, en el marco de la “Red de Gobiernos Locales Transparentes de Cataluña” y hemos impulsado la apertura de la información pública en formatos abiertos, fácilmente reutilizables, interoperables, estandarizados y de calidad.

Lo hemos hecho aplicando el principio de eficiencia “once only” (solo una vez): es decir, no volver a solicitar a las administraciones locales que publiquen los datos que ya han comunicado, en algún momento, a una administración supramunicipal o superior: no hemos dirigido a éstas y hemos solicitado la apertura de sus ficheros que contienen los datos consolidados de todas las administraciones locales: presupuestos, personal, deuda, subvenciones, contratación, etc. Esta información la hemos puesto a disposición en una plataforma compartida de datos abiertos y, las más de 1.000 entidades locales usuarias del servicio de Transparencia del Consorci AOC, disponen de esta información publicada automáticamente y actualizada periódicamente en su portal, sin necesidad de realizar ninguna tarea adicional.

Os presento a continuación un listado de las principales barreras, actitudes o “síndromes” que han dificultado este proceso de apertura de los datos públicos en poder de una administración supramunicipal o superior. Según la Real Academia Española, un “síndrome” es un conjunto de signos o fenómenos reveladores de una situación negativa.

Síndrome de “En búsqueda de la Ley perdida”. Nadie menciona, ni sabe lo que dice, ni recuerda, ni tiene en cuenta la Ley 37/2007, sobre reutilización de la información del sector público. Hace diez años de su aprobación, pero sus obligaciones son unas perfectas desconocidas. Parece ser que, tras su aprobación, esta Ley se perdió en el valle incógnito del pozo de Almas en Egipto, junto al arca perdida.

Síndrome de Gollum. Como en la película de “El señor de los anillos”, el anillo es “mi tesoro” y se convierte en una persona poderosa y, al mismo tiempo, egoísta, obsesionada en no compartirlo y paranoica con que nadie se lo quite. Con los datos pasa lo mismo. Hay roles en la administración cuya función ha sido toda la vida conservar y proteger los datos, y sufren de “paranoias” cuando alguien los quiere “tocar”. Aquello de que “los datos son de los ciudadanos” es una quimera.

Síndrome de Kilian Jornet. La lista de dificultades que se exponen para no implantar la apertura de los datos del sector público parece más larga y compleja que escalar el Everest. Los responsables de los ficheros aducen problemas de privacidad, mala calidad de los datos (con el riesgo de dar muy mala imagen), de dificultades tecnológicas, que tendrá un coste económico grande, que nadie lo necesita, etc. Una larga lista de excusas. Como dice Kilian Jornet “yo no busco excusas para entrenar ¿y tú?”

Síndrome de Twin Peaks. Como en la serie de Twin Peaks, nada es lo que parece y a cada paso hay una sorpresa. Los responsables de los datos aceptan compartir la información en formato de datos abiertos, pero nuestra satisfacción inicial se transforma cuando se comprueba que únicamente se ponen a disposición en formato PDF. Son datos “semiabiertos”, tirando a “oscuros” porque no son nada fáciles de explotar y analizar.

Síndrome de Forest Gump. Este personaje de ficción se convirtió por casualidad en un campeón mundial de ping-pong con una estrategia muy simple: devolver todas las pelotas y vencer al contrario por agotamiento. En la Administración tenemos muchos “Forest Gump”, expertos en el arte del ping-pong de las solicitudes. Se les pide que compartan la información en formato de datos abiertos y responden, pero con una cosa diferente que, evidentemente, no es lo que hemos pedido. Devolvemos la pelota de ping-pong con más energía y precisión, y nos la devuelven por otro lado de “la mesa” pero continúa siendo poco útil. Y así repetidamente, hasta que desistimos por agotamiento.

Síndrome de “Solo en (mi) casa”. Por supuesto que puedes consultar “mi” información pública, pero “solo en mi casa”. Para consultar los datos debes crear enlace de tu web a “mi casa”, dónde hay un buscador para acceder a ella, y así queda muy claro quién es el “amo” de los datos y así, además, el contador de visitas a “mi web” sube.

Síndrome del “Despazito”. Puedes acceder a los datos e incluso te los puedes descargar en ficheros de datos abiertos y estructurados (CSV u hoja de cálculo) desde un buscador, pero “despazito”. Se ha implantado una restricción en el buscador que solo permite descargar la información en “trozitos” de pocos centenares de registros, por supuestas limitaciones tecnológicas y para que nadie se empache de tantos datos. Si alguien quiere hacer un análisis global de los datos, lo podrá hacer, pero muy “despazito”.

Síndrome de “El Código Da Vinci”. Los datos están todos disponibles en formato abierto, estructurado y estandarizado. Parece que finalmente lo hemos conseguido, pero nos encontramos con la sorpresa que faltan los códigos clave para resolver algunos enigmas: por ejemplo, en un fichero datos de contratación con las licitaciones de todas las entidades locales no se publica el código del NIF/CIF de la empresa adjudicataria, solo el nombre. Como cada administración ha escrito el nombre de la empresa de forma diferente, será tan complicado hacer análisis y cruces de datos que ni el genio de Da Vinci lo conseguiría. Por ejemplo, analizar todos los contratos adjudicados a una determinada empresa en diversas Administraciones.

Síndrome de “Los otros la tienen más grande”. Disculpar el lenguaje soez, pero es una expresión muy gráfica. Cuando finalmente se consigue publicar un conjunto de datos de, por ejemplo, toda la información de la liquidación del presupuesto de todas las administraciones locales de Cataluña en formato abierto, interoperable, estandarizado, bien codificado, etc, aparece algún “experto” que elabora ránquines de datos abiertos que lo desprecia porque es solo un único dataset, y pone como ejemplo de buena práctica a otras administraciones que tienen centenares de datasets. Analizadas esas supuestas buenas prácticas, vemos que hay portales de datos abiertos que publican un dataset por cada entidad, para cada año y por concepto detallado (por ejemplo, el presupuesto de gastos por capítulo económico). Bien, si utilizáramos este criterio, un único dataset de la liquidación del presupuesto de todas las administraciones locales de Cataluña se convertiría en, como mínimo 30.000 datasets: (+1000 entidades locales) x (10 años de historia de presupuestos) * (3 conceptos: ingresos, gastos por clasificación económica, gastos por programa). Pero, ¿qué es lo más útil si se quiere hacer un análisis comparativo por año o entre ayuntamientos?

A pesar de las dificultades, creo que se ha hecho un excelente trabajo, se ha conseguido publicar 35 conjuntos de datos abiertos, con información consolidada de todas las administraciones locales de Cataluña, aunque ciertamente queda mucho por hacer. Como decía Confucio “el hombre que mueve montañas empieza apartando piedrecitas”. Ahí estamos.

Nota: Agradecimientos a Josep Matas

Anuncis

La implantación de las leyes de Transparencia en las entidades locales de Cataluña

El Consorcio Administración Abierta de Cataluña ha impulsado la implantación de las leyes de Transparencia en las entidades locales de Cataluña mediante la prestación de un servicio integral (tecnológico, organizativo, jurídico y de soporte) con una valoración muy alta por parte de los organismos usuarios. En este artículo se describe el modelo de implantación aplicado.

Introducción

El objetivo de este artículo es explicar la experiencia del Consorcio Administración Abierta de Cataluña (en adelante Consorcio AOC) en la implantación de las leyes de Transparencia (estatal y catalana) en las entidades locales de Cataluña.

Esta iniciativa tiene su origen en el “Convenio marco para colaborar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, firmado el 2 de junio de 2015 por la Generalitat de Cataluña, la Escuela de Administración Pública de Cataluña, las cuatro diputaciones, las asociaciones municipalistas (ACM y FMC) y el Consorcio AOC, en el desarrollo del cual también han participado el Consejo de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la administración local de Cataluña y el Consorcio de gobiernos locales Localret.

Importante remarcar que éste no es un proyecto finalizado: es un proyecto en curso que se extenderá durante todo el 2016 para garantizar el cumplimiento completo, tanto en los aspectos formales como en el espíritu de las leyes de Transparencia.

Ámbito del proyecto

El ámbito del proyecto abarca todas las entidades locales de Cataluña: 2.026 organismos públicos (según el registro de entidades locales del Departamento de Gobernación de la Generalitat). En concreto, 948 ayuntamientos, 42 consejos comarcales, 4 diputaciones y más de 1.000 organismos adicionales, entre organismos autónomos (569), consorcios (243), mancomunidades (70), entidades municipales descentralizadas (65), sociedades participadas (74), etc.

El punto de partida es, pues, una gran cantidad de organismos, potenciales usuarios del servicio de transparencia, y de una gran diversidad de tipología, necesidades y complejidades.

Modelo

El modelo del proyecto de transparencia se basa en los siguientes principios y criterios:

Colaboración

Esta iniciativa se ha llevado a cabo con la intensa colaboración de todas las entidades antes mencionadas y, a través de los diversos comités y grupos de trabajo, ha contado con la participación de un equipo de personas interdisciplinar formado por juristas, técnicos de gestión, tecnólogos, secretarios, archiveros, etc.

innovacion

El objetivo básico era sumar el conocimiento y los trabajos previos realizados por las partes para conformar el mejor proyecto común. De esta forma hemos sumado guías, modelos de documentos, informes, buenas prácticas, experiencias, etc. Y, además, dada la inmensa labor a realizar, nos hemos repartido las tareas operativas: soporte del servicio (consorcio AOC), soporte organizativo (diputaciones), soporte jurídico (departamento de Gobernación y ACM), formación (Escuela de Administración Pública de Cataluña y diputaciones) y soporte en temas de participación (Localret).

“Esta iniciativa ha implicado la colaboración de muchas entidades pero no es fácil alinear los diferentes intereses. Es imprescindible, para ser efectivos, un liderazgo fuerte y una visión clara de los objetivos”

El nivel de colaboración ha sido y es muy alto, pero eso no significa que haya sido fácil alinear los diferentes intereses, ritmos y capacidades. En estos casos es imprescindible para ser efectivos un liderazgo fuerte y una visión clara de los objetivos.

Integración de la sede electrónica, el portal de transparencia y la web de datos abiertos

Actualmente están en vigor diversas leyes que regulan, desde diferentes perspectivas, los mismos conceptos asociados a la transparencia, utilizando diferentes nombres. Tenemos la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos; la Ley 19/2013 (estatal) de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 19/2014 (de Cataluña) de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 18/2015 y la Ley 37/2007 sobre reutilización de la información del sector público, etc.

No es extraño acceder en la web de algún gran ayuntamiento y ver que hay un apartado de “sede electrónica”, un portal de transparencia y una web de datos abiertos, de forma independiente y desconectada, triplicando la información y las tareas de gestión de contenidos.

A nuestro entender es un grave error. Los conceptos de sede electrónica, transparencia y datos abiertos públicos están interrelacionados, integrados y no se pueden disociar. La sede electrónica es el espacio en el que una entidad pública gestiona sus servicios de información y tramitación con garantías jurídicas. Por lo tanto, las obligaciones de transparencia forman parte de la sede electrónica y no deberían disponer de un portal propio separado de la sede electrónica. Además, según las leyes sobre reutilización de la información del sector público, toda la información pública (de la sede, de transparencia y del web) debe estar publicada en formatos de datos abiertos. En consecuencia, los datos abiertos son una característica intrínseca de la presentación de la información de la sede electrónica y transparencia y no debe ser un portal o web independiente.

Por este motivo al servicio que ofrecemos desde el Consorcio AOC lo denominamos “Sede electrónica y Transparencia” y en un solo web o portal se integran los servicios de información y tramitación relativos a la sede electrónica y transparencia, promoviendo siempre que esta información esté accesible en formato de datos abiertos.

Datos abiertos por defecto

Las leyes 18/2015 y  37/2007 sobre reutilización de la información del sector público lo dicen muy claro: las administraciones tienen la obligación de poner a disposición de los ciudadanos la información pública en forma de datos abiertos, reutilizables, interoperables y en formatos no propietarios. Para dejarlo más claro: no son datos abiertos los documentos en formato html, de procesador de textos, en PDF o imagen. Y tampoco debemos entender que cumplen las leyes de reutilización de la información pública las aplicaciones web que permiten generar datos en formato reutilizable (CSV o hoja de cálculo), pero de un subconjunto parcial de la información, impidiendo o haciendo muy difícil una explotación completa de toda la información.

“Hemos impulsado los datos abiertos por defecto: los estudios internacionales demuestran que los gobiernos que abren más sus datos son los menos corruptos”

Más allá de la obligación legal, es conveniente recordar en el contexto actual de gravísimos escándalos de corrupción, que los estudios de Transparencia Internacional y la Open Knowledge Foundation indican de forma muy contundente, que los gobiernos que abren más sus datos son los menos corruptos (“The best disinfectant” The Economist, 21 de noviembre de 2015). En la coyuntura actual este argumento tendría que ser más que suficiente para dar un impulso firme a los datos abiertos de las administraciones públicas.

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Por este motivo en el servicio de transparencia que ofrecemos a las entidades locales promovemos que la información se publique en formato estructurado y estandarizado en función de unos modelos de datos que hemos definido, para facilitar su publicación en formato de datos abiertos y permitir su explotación y análisis de forma agregada.

Radicalmente antiburocráticos: las entidades locales deben hacer las tareas una sola vez

La gran mayoría de las más de 2.000 entidades locales de Cataluña disponen de recursos humanos y técnicos muy limitados, situación que se ha agravado por la crisis económica actual. La transparencia implica, sin duda, más trabajo, pero nuestro reto fue ofrecer un servicio que fuera sostenible teniendo en cuenta los limitados recursos de las entidades locales.

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En los últimos años hemos tenido una enorme actividad normativa para racionalizar, simplificar, ahorrar o recortar gastos en el sector público (como por ejemplo la famosa Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) que demasiadas veces ha acabado teniendo un impacto muy relativo.

En nuestra opinión es muy decepcionante que las diferentes leyes de Transparencia no hayan tenido en cuenta una medida relativamente sencilla y viable para racionalizar, simplificar tareas administrativas y ahorrar. Se trata de que las entidades locales no tengan que publicar la información que ya han remitido a administraciones supramunicipales y que éstas, en base a los principios de economía de escala y de mayor disponibilidad de recursos, sean las que faciliten la publicación de esta información en formatos de datos abiertos.

Una de las tareas más molestas para los Ayuntamientos u otros organismos locales es tener que remitir una enorme cantidad de información a otras administraciones y tener que repetir el proceso dos, tres o cuatro veces porque cada administración exige la información con una visión egocéntrica, sin realizar ningún esfuerzo de colaboración con el resto de administraciones que requieren básicamente la misma información, aunque cada una añade sus particularidades, normalmente poco justificadas. Y nos preguntamos ¿cómo es que no se ha regulado una medida sencilla de simplificación y eficiencia que obligue a los organismos supramunicipales a coordinarse e interoperar y generar el derecho de los organismos locales a no tener que presentar la información de la que ya disponen las administraciones supramunicipales? ¿Les suena este derecho? Lo mismo que hemos regulado para los ciudadanos, lo deberíamos regular para las administraciones locales.

Se trata de aplicar el principio de que las entidades locales sólo deben hacer una vez la misma tarea. En el Consorcio AOC somos radicalmente antiburocráticos y estamos aplicando este principio. De los 130 ítems de transparencia identificados, más de la mitad hacen referencia a información disponible en organismos supramunicipales. El Consorcio AOC se ha encargado de gestionar las peticiones de esta información a las administraciones supramunicipales, integrarse con fuentes de información diversa, agregarla, estandarizarla, y publicarla, con actualizaciones semanales en formato de datos abiertos y automáticamente en los espacios de transparencia de cada entidad local. También nos hemos aprovechado de la excelente iniciativa del servicio Centro de Información de los Diarios Oficiales de la Diputación de Barcelona, que crea una gran base de datos con información estructurada de las publicaciones en los diarios oficiales relativa a todas las entidades locales de Cataluña (no solo los de la provincia de Barcelona) y que nos permite disponer de la información de estatutos, ordenanzas, acuerdos de presupuestos, plantilla, convocatorias, etc. Gracias a estas iniciativas, el organismo que solicita nuestro servicio cumple, de entrada y sin realizar ninguna acción, casi el 50% de los ítems de publicidad activa.

“Estimamos que la publicación automática del 50% de los ítems de transparencia ha supuesto un ahorro de 6.300 jornadas de trabajo con un coste laboral de 1 millón de euros”

Hay que matizar que no disponemos, a día de hoy, de toda la información en formato de datos abiertos dado que los organismos que poseen la información no nos la han facilitado. En estos casos lo solucionamos, cuando es posible, con enlaces a la página web de la administración supramunicipal, pero esperamos que ésta sea una solución transitoria.

Hemos realizado el cálculo del ahorro que ha supuesto la publicación automatizada de un solo ítem de transparencia (de los más de 60 que se pueden automatizar), es el relativo a las actas de pleno: hemos publicado 46.000 actas de pleno disponibles en el Departamento de Gobernación de los últimos cinco años, con un ahorro de 56.000€ asociado a las 500 jornadas de trabajo (a 5 minutos por acta) que supondría su publicación manual.

Funcionalidades para todos los perfiles de usuarios

Una norma básica de la teoría del diseño de servicios es analizar el perfil de los usuarios a los cuales nos dirigimos y, por supuesto, personalizar las funcionalidades según los intereses, las necesidades y la preparación de cada usuario.

En este sentido, el servicio de Transparencia lo hemos diseñado pensando en tres perfiles diferentes de usuarios que ilustraremos de forma gráfica con tres personajes de la serie televisiva de los Simpson:

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  • Ciudadano común, “Homer Simpson”. Homer es un ciudadano con unos conocimientos muy básicos y un escaso interés por conocer los entresijos de las administraciones. Al ciudadano “Homer” se le tiene que ofrecer la información de forma que sea muy fácil de encontrar,en lenguaje llano, sintetizando la información importante (evitando el exceso de información) y, siempre que sea posible, en formato gráfico al estilo de las infografías.
  • Analista de datos, “Kent Brockman”. Kent es el periodista de la TV local de Springfield que tiene interés en analizar la información pública para hacer un reportaje. Para este periodista no es suficiente la información en una página web: necesita datos y agregados, preferiblemente en un formato de hoja de cálculo que le permita analizar y desmenuzar la información para hacer informes y sacar conclusiones. Lógicamente el perfil de periodista de datos es extensivo a cualquier persona o entidad que tenga interés en analizar la gestión pública.
  • Programador, Lisa Simpson. Lisa representa la usuaria avanzada (la “frikie”) que tiene interés, por ejemplo, en desarrollar una aplicación de móvil que se conecte en tiempo real con una base de datos de una administración pública, utilizando APIs de integración porque tiene una idea de desarrollo de un negocio.

La visión del ciudadano común es la que requiere un esfuerzo mucho mayor, dado que no es un tema tecnológico, sino de usabilidad. Con la ayuda de un periodista con experiencia en la atención ciudadana hemos “traducido” la descripción de todos los ítems de transparencia utilizando un lenguaje sencillo, claro y directo.

Además, hemos estructurado los ítems de transparencia en categorías que sean más intuitivas para el ciudadano. En este sentido, es un poco triste ver que muchos portales de transparencia clasifican los ítems de transparencia sin ningún rubor según los apartados de la Ley (en Catalunya según la Ley 19/2014 y fuera de Cataluña en función de la Ley estatal 19/2013). Cuando los legisladores redactan las leyes, su prioridad es la coherencia jurídica y no pensar en la usabilidad para el ciudadano de la clasificación del contenido de la norma. Es la solución fácil que evita tener que ponerse en la piel del ciudadano común, lo cual requiere un esfuerzo adicional que no estamos acostumbrados a hacer.

Por otra parte, hemos adquirido recientemente una solución líder en el ámbito de la visualización de datos para representar de forma visual, clara y estructurada los indicadores clave, con el objetivo de realizar infografías básicas. Es importante que la información esté publicada, pero sobretodo es importante que se entienda por parte del ciudadano.

Inventario estandarizado de ítems de transparencia

El servicio de Transparencia incluye una propuesta de 130 ítems de transparencia estandarizados que ha supuesto un esfuerzo enorme. Con esta propuesta perseguimos los siguientes objetivos:

  • Facilitar una interpretación consensuada y clara de la gran complejidad que implican todas las obligaciones legales anteriormente descritas, a las cuales hay que añadir la normativa sectorial. Poner orden en este entramado legal aporta mucho valor. En nuestro caso, esta tarea ha tenido un valor adicional dado que la Ley 19/2014 de Transparencia de Cataluña es tan ambiciosa como inconcreta en cómo cumplir con las obligaciones.
  • Detallar los ítems de transparencia, unidades de información que responden a obligaciones de la normativa, según los criterios de coherencia, claridad y, cuando sea posible, de automatización de la publicación de la información a partir de bases de datos supramunicipales. Por ejemplo, cuando se detalla la obligación de publicar la información del presupuesto, hemos desglosado este concepto en los siguientes ítems: presupuesto inicial, modificaciones del presupuesto, ejecución trimestral del presupuesto, liquidación del presupuesto y cuenta general. Todos estos ítems se publican de forma automatizada a partir de información supramunicipal.
    En el inventario de ítems de transparencia se han incluido también los criterios de Transparencia Internacional e Infoparticipa porque, aunque no son obligatorios, sí que es de interés político su cumplimiento para muchas administraciones.
  • Definir los modelos de datos para cada ítem de transparencia y los formularios correspondientes para publicar la información en un formato estructurado y estandarizado. Estos modelos de datos nos permitirán consolidar de forma coherente la información introducida por las entidades locales y así permitir una explotación y análisis homogéneo.

Solución integral y llave en mano

El éxito de este tipo de proyectos nunca reside en la tecnología, sino en la gestión del cambio. En este sentido la solución integral y llave en mano que ofrecemos se compone de los siguientes elementos:

  • Solución tecnológica en la nube, que cubre todas las funcionalidades de sede electrónica y transparencia; plataforma de datos abiertos; trámites electrónicos para los ciudadanos para el acceso a la información pública y otros trámites; y trámites electrónicos entre administrativos para la derivación de solicitudes de acceso, reclamación de información o para cumplir las obligaciones de comunicación de información a los registros de la Comunidad en relación a contratos administrativos, convenios, etc.
  • Guía de asesoramiento jurídico, de interpretación de la normativa vigente.
  • Ficha descriptiva y jurídica para cada ítem de transparencia, explicando la interpretación, indicando dónde encontrar la información y dando pautas para ayudar en su gestión.
  • Modelos de documentos estandarizados en relación a ordenanzas, declaraciones de retribuciones, actividades, patrimonio, cuadro de clasificación documental, etc.
  • Formación presencial y virtual.
  • Soporte integral: organizativo, jurídico, del servicio y tecnológico.

“El éxito de este tipo de proyectos nunca reside en la tecnología. La clave es la gestión del cambio: hemos ofrecido una solución integral y llave en mano a nivel tecnológico, organizativo, jurídico y de soporte”

Metodología Lean

Finalmente, dado el poco tiempo de desarrollo para entregar la primera versión (3 meses), se han aplicado los principales principios de la metodología Lean, descritos de forma magistral en el libro “El método Lean Start Up” de Eric Ries.

lean

Esta metodología tiene la siguiente filosofía:

  • Priorización de las funcionalidades según la regla de Pareto: identificación de las funcionalidades que con un esfuerzo del 20% nos permitan cumplir con el 80% de las necesidades. Es decir, no nos planteamos de entrada cubrir todas las funcionalidades o peticiones, sino sólo las que tienen un alto interés y un mayor impacto.
  • Desarrollo del producto mínimo viable: desarrollo de la primera versión del servicio que aporta valor a los usuarios y permite recoger con el mínimo esfuerzo la máxima cantidad de conocimiento de los usuarios acerca de su validación y nos permita iniciar el proceso de aprendizaje lo más rápido posible.
  • Puesta en producción continua: desarrollo periódico (cada 15 días) de nuevas versiones del producto con todo lo aprendido en función del aprendizaje adquirido.
  • Definición de indicadores accionables: definición de los indicadores clave que permiten tomar decisiones de negocio con criterio, evitando los “indicadores vanidosos”, que quedan muy bien, pero no están directamente relacionados con el objetivo final del proyecto, tal como explican Kaplan y Norton en su popular libro “Cuadro de mando integral”.
  • Proceso de Crear – Medir – Aprender: desarrollar una dinámica iterativa y continuada para desarrollar las ideas, analizar la reacción de los usuarios, aprender si perseverar o cambiar de idea y volver a empezar.

Es decir, la primera versión del servicio de Transparencia que se puso a disposición de forma efectiva de las entidades locales el 1 de diciembre de 2015, no era una solución completa. Era una solución que cubría las necesidades fundamentales, que ha ido evolucionando desde entonces con nuevas versiones aproximadamente cada 15 días en función de los requisitos del comité de proyecto y el “feedback” de los usuarios.

“El modelo implantado garantiza una solución sencilla y sostenible para las entidades locales con pocos recursos. Y es una herramienta útil para que los ciudadanos puedan exigir rendición de cuentas y, por lo tanto, avanzar hacia una democracia de más calidad”

Indicadores

Los principales indicadores que podemos extraer del funcionamiento del servicio durante el primer trimestre del 2016 son los siguientes:

  • Usuarios del servicio de Transparencia:
    • 930 entidades locales, que representan el 85% de los ayuntamientos de Cataluña. Se pueden consultar en http://www.transparenciacatalunya.cat
    • Todas las entidades locales tienen habilitado un formulario electrónico para gestionar comunicaciones y peticiones interadministrativas a través de la plataforma EACAT
    • 815 entidades locales utilizan el formulario electrónico del servicio eTRAM para gestionar las solicitudes de información pública de los ciudadanos
    • Se ha creado una plataforma de datos abiertos con información agregada de todas las administraciones locales
  • Plazo medio de implantación del servicio: una semana
  • Visitas:000 visitas mensuales
  • Formación: se han formado alrededor de 1500 personas en cursos presenciales y virtuales
  • Ahorros durante el primer trimestre de 2016. La publicación automática de casi el 50% de los ítems de transparencia ha supuesto los siguientes ahorros: 6.300 jornadas de trabajo con un coste laboral de 1 millón de euros. (*)
  • Ahorros anuales. Anualmente los ahorros son de 1.5 millones de euros en costes salariales, que corresponden a más de 9.000 jornadas de trabajo.

(*) Ahorros según un estudio preliminar del Consorci AOC que ha teniendo en cuenta los siguientes parámetros.
> Para las administraciones locales: 950 entidades usuarias; más de 56 ítems publicados automáticamente; 7 publicaciones o documentos de media por ítem de transparencia; 10 minutos de trabajo de media por publicación; coste salarial medio de 23€/hora de un empleado público (incluyendo la seguridad social).
> Para las otras entidades locales: 223 entidades usuarias; 15 ítems publicados automáticamente; 7 publicaciones o documentos de media por ítem de transparencia; 10 minutos de trabajo de media por publicación; coste salarial medio de 23€/hora de un empleado público (incluyendo la seguridad social).

La valoración preliminar expresada por las entidades locales que hacen uso de estos servicios es muy positiva. Tenemos pendiente realizar encuestas de satisfacción dirigidas a las entidades y a los ciudadanos, que nos permitan objetivar estas percepciones. Y también tenemos pendiente evaluar el impacto en la sociedad de la publicación de los datos abiertos de las más de 1000 entidades locales.

Conclusiones

Cuando se aprobaron las diferentes leyes de transparencia, que implicaban una carga importante de obligaciones adicionales y sin financiación adicional, hubo una sensación generalizada en las entidades locales de colapso, desbordamiento y enfado. Creemos que el modelo que hemos implantado en Cataluña, garantiza una solución razonable, simple y sostenible con los recursos disponibles, para cubrir las obligaciones de transparencia de las entidades locales.

Y al mismo tiempo es una herramienta muy útil para que los ciudadanos estén informados, puedan exigir rendición de cuentas y se puedan tomar decisiones políticas con mayor fundamento y, por lo tanto, avanzar hacia una democracia de más calidad.

Miquel Estapé Valls
Judith Aguas Castellví

Nota:
> Este artículo refleja la opinión exclusiva de los autores, no de las administraciones que han participado en el proyecto.

> Artículo actualizado el 7 de febrero de 2019, en relació al detalle del estudio de ahorros.

Implementation of a transparency and open data portal for 1000 local governments of Catalonia

AOC is a digital agency that promotes the digital transformation of the public sector body of Catalonia. AOC has been responsible for implementing a solution to accomplish the transparency regulation in 1000 local public bodies of Catalonia.

The Spanish and Catalan transparency regulations mandate to public authorities to publish 130 items of information in an open data format with a very tight deadline. It was impossible to be achieved by all the public bodies on their own, due to that most of them have very limited resources and knowledge about the new regulation.

AOC has provided a solution with the following criteria:

  1. Turn-key solution: A cloud service for public authorities using open source technologies which also include support (legal, service, organizational), training and a knowledge base.
  2. Common understanding: It provides a standardization of the 130 items in terms of legal common understanding, definition and data models to overcome the ambiguity of the legislation.
  3. Open data by default: All the information has been published using open data formats according to the European legislation.
  4. Cutting red tape: Local authorities regularly sent a huge amount of information to state authorities. AOC managed to get all this information, standardize and consolidate it to create a big open data warehouse. Almost half of the items are published automatically without any action by local authorities.
  5. Customized: The solution has been designed for three user profiles. First, common citizens; second, data analysts; and finally, developers. Our service fulfills the requirements of all types of users.

 The evidence of impact is:

  • Rapid implementation: the transparency and open data cloud portal was ready for a local authority one week after the request.
  • Cutting red tape: Almost half of the 130 transparency items are published automatically for all the public authorities and updated weekly without any action by local authorities
  • Training: 2000 people have been trained in on-site and virtual courses in 4 months
  • Visits: there are 110.000 visits per month to the transparency portals.
  • Savings so far: The automatic publication of the information about almost half of the transparency items has generated so far the following savings: more than 22.000 working days and at least 3.5 MEUR (*)
  • Savings in one year time: As time goes by savings are accumulative. We expect that after one-year total savings will be about 28.000 working days and 4.4 MEUR.

(*) Savings have been calculated taking into consideration the following figures: 1000 public body users; 60 items are published automatically; for each item there is an average of 30 documents; it would take an average of 6 minutes to publish each document manually; and the salary cost per hour is about 21€ (including social security)